NOTA SOBRE ACTUACIONES DE DOTACIÓN

08 / 01 / 2017

El TSJPV zanja el debate sobre la exigibilidad del levantamiento de la carga dotacional y de la cesión del 15%, en solares que no hayan visto incrementada su edificabilidad a través de una modificación de Planeamiento posterior al 1 de julio de 2007 (Sentencia TSJPV nº 302/2016, de 22 de junio, en Recurso defendido por “Perez-Sasia Abogados”).-

Desde la introducción, a través de la Ley de Suelo y Urbanismo del País Vasco (Ley 2/2006) y después por la Ley estatal 8/2007 de Suelo, de la figura de las “actuaciones de dotación” como modalidad de actuación en la ejecución de la ordenación diseñada por el planeamiento, no han sido pocas las incógnitas que ha sido necesario despejar para conocer con exactitud cuándo nos encontramos ante esta figura y no ante una actuación aislada, y cuál es el alcance concreto de los deberes urbanísticos lleva aparejada.

La inicial contradicción -incluso interna- entre los distintos preceptos reguladores de este tipo de actuación a la hora de definir el término “edificabilidad preexistente”, en el sentido de asimilarlo a la edificabilidad reconocida por el planeamiento anterior al que se estuviera ejecutando, o a la efectivamente materializada en los supuestos en que ésta fuera inferior, quedó despejada a través del Art. 2 y la D.T. 1ª del Decreto 105/2008, y de la Ley Vasca 11/2008 que dio nueva redacción al Art. 27 de la Ley 2/2006, refiriendo las cargas inherentes a la actuación al incremento de edificabilidad respecto de la atribuida por la ordenación anterior, salvo que hubiesen vencido los plazos para ejecución, en cuyo caso, se atendería al incremento sobre la edificabilidad materializada.

Sin embargo, salvado este primer escollo, ha sido práctica habitual de los Ayuntamientos -refrendada en ocasiones por nuestros Tribunales- exigir el levantamiento de la carga dotacional y la cesión del 15% de edificabilidad, como deber previo a la obtención de Licencia de Edificación en solares que vieran incrementada su edificabilidad respecto de la “preexistente” -interpretada ésta en la forma que acabamos de exponer-, con independencia de que se hubiera producido, o no, una modificación de planeamiento que reconociera tal incremento de edificabilidad.

Esta práctica generalizada dio lugar a situaciones sumamente reprobables por contrarias al más elemental principio de Justicia material, al exigirse por la Administración la cesión del 15% y el levantamiento de la carga dotacional, como deberes previos a la edificación o reedificación de solares que en su momento ya habían cumplido todos los deberes urbanísticos legalmente exigibles, de tal forma que, al ser objeto de una nueva intervención generadora de una edificabilidad superior a la “preexistente”, veían reproducidas sus cargas urbanísticas.

Quizá el ejemplo más sangrante pueda ser el de un edificio construido con arreglo al planeamiento vigente y con íntegro cumplimiento de todas las cargas -cesión del 15% de edificabilidad, urbanización, cesión de los suelos dotacionales…- que, por cualquier motivo -incluida la mera liberalidad de la propiedad-, hubiera sido objeto de derribo, pretendiéndose la reedificación del solar años después. Es evidente que, en este caso, la edificabilidad proyectada sería superior a la “preexistente” -en este caso nula-, pero, ¿sería esta actuación una “actuación de dotación” a la que se refiere el art. 137 de la Ley Vasca 2/2006?, ¿o se trataría, en cambio, de la actuación aislada que define el art. 136 del mismo texto legal?

El Tribunal Supremo ya había proscrito, a través de una doctrina consolidada desde el año 2008, la delimitación de unidades de ejecución integradas por suelos que ya ostentaban la condición de suelo urbano consolidado, imponiendo a los propietarios la asunción de cargas de urbanización añadidas a las que habían asumido en su día para alcanzar tal situación. Esta doctrina, recogida en la reciente Sentencia nº 1345/2017, de 20 de julio, concluye que “aunque es posible actuar sistemáticamente en suelo urbano por unidades de actuación y a cargo de los propietarios, sin embargo, no puede exigirse a estos, que ya cedieron y costearon la urbanización, mejoras y reformas sucesivas y reiteradas, a modo de “urbanización inacabable”, es decir, mediante la imposición de actuaciones de mejora de servicios que no responden a nuevas concepciones globales urbanísticas, sino a cambios y mejoras puntuales de los servicios urbanísticos”.

Por el mismo motivo, tampoco cabría exigir las obligaciones urbanísticas inherentes a una “actuación de dotación”, al propietario de un suelo que ya asumió la totalidad de deberes exigibles para considerarlo suelo urbano consolidado, por el mero hecho de pretender la materialización de la edificabilidad que el planeamiento le reconoce, aunque ésta sustituya a la inferior preexistente.

Después de mantener un criterio vacilante en esta materia, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJPV, resolviendo un Recurso promovido desde este despacho profesional, “superó y matizó las conclusiones alcanzadas en previos pronunciamientos” a través de su Sentencia nº 302/2016, de 22 de junio de 2016, por la que, haciendo una interpretación integrada y coherente de los diferentes preceptos reguladores de este tipo de actuaciones, concluyó que una actuación de dotación -sujeta, como tal, a los repetidos deberes de cesión del 15% y de levantamiento de la carga dotacional- requiere, en primer lugar, la existencia de un incremento de edificabilidad reconocido a través del planeamiento pero, además, que el instrumento de planeamiento del que resulte tal incremento haya sido aprobado inicialmente con posterioridad al 1 de julio de 2007 (fecha de entrada en vigor de la Ley estatal 8/2007 de Suelo).

No existe, en definitiva, actuación de dotación, sin previa modificación de la ordenación, posterior al 1 de julio de 2007, que reconozca un incremento de edificabilidad que justifique la necesidad del correlativo incremento proporcional de las dotaciones públicas. Y por razones de coherencia entre el art. 27 de la Ley 2/2006 en su redacción hoy vigente, y los arts. 11.3.b.2 y 25.2 del mismo texto legal, habrá que referir dicho incremento -tanto a los efectos de la cesión del 15%, como a los efectos del levantamiento de la carga dotacional- al incremento de la edificabilidad ponderada sobre la atribuida por la ordenación anterior, “salvo que hubiesen vencido los plazos de ejecución establecidos en la misma o, en su defecto, en el art. 189 de esta Ley, en su cuyo caso se tendrá en cuenta la edificabilidad materializada”.

Previsiblemente, la problemática se centrará a partir de ahora en determinar cuándo ha de entenderse vencido el plazo para edificar un solar, a los efectos de cuantificar el incremento de edificabilidad que le asigne el nuevo planeamiento. Veremos qué respuesta da la Jurisprudencia a esta cuestión, de enorme trascendencia económica para el promotor de una actuación de dotación.

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